تضاد منفعت؛ بستری برای فساد اداری

حدود 12 سال پیش اولین گزارش از اجرای این قانون به دست سازمان همکاری و توسعه اقتصادی و کشورهای عضو رسید. دلیل تأکید و پیگیری سازمان و کشورهای عضو به این خاطر بود که آنان به‌خوبی می‌دانستند زمانی که فساد اداری رخ دهد دیگر مجازات کردن کارکرد آن‌چنان نخواهد داشت زیرا هم به اعتماد عمومی خدشه وارد شده است و هم فرآیند بررسی فساد صورت گرفته زمانبر و هزینهبر برای دولت خواهد بود. متأسفانه در کشور ایران، این موضوع مغفول ماند تا پیامدهای فساد اثرات مخربی بر جامعه و اعتماد عمومی گذاشت.

گروه جامعه و اقتصاد «سدید»؛ مصطفی رنجبر: همان طور که طی سالیان گذشته مرسوم بوده است، مقام معظم رهبری در بیانات خود همواره به موضوع فساد و سلامت نظام اداری توجه زیاد مبذول داشته‌اند. دلیل این امر آن است که مبارزه با فساد کار و اقدامی یک روزه نیست و مادامی که جهان از وجود انسان بر روی خود بهره ببرد، فساد از سوی برخی انسانها رخ میدهد. در زندگی کاری و سازمانی موضوع فساد را با نام فساد اداری میشناسند و افراد خاطی در این جایگاه را مفسدان اداری یا سیاسی مینامند. فساد در معنای کلی عبارت است از "هر گونه سوء استفاده از مقام وظیفه‌ای برای کسب منفعت (مالی و غیرمالی) شخصی". فساد اداری به معنای سوء استفاده مقام دولتی از وظیفه خود، فساد سیاسی به معنای سوء استفاده نمایندگان منتخب مردم از موقعیت خود نه صرفا نمایندگان مجلس تمام پستهای انتخابی مانند شوراها، خبرگان و... و نیز فساد اقتصادی به معنای سوء استفاده مدیریت بخش خصوصی از موقعیت خود است.

تضاد منفعت چیست؟

یکی از اصول مبنایی حقوق عمومی، لزوم رعایت منفعت عمومی از سوی مقامات، مسئولان، کارگزاران و کلیه کارکنان بخش عمومی در اعمال وظایف و اختیارات تقنینی، اجرایی و قضایی و به‌طورکلی در ارائه خدمات عمومی است. اصل چهل قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بیان میکند "هیچکس نمیتواند اعمال خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد" (قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران).

در اصطلاح تخصصی این پدیده را تضاد منفعت^[1] مینامند. سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) تضاد منفعت را این گونه بیان میکند "تضاد منفعت عبارت است از تضاد بین وظیفه عمومی و نفع شخصی مقام دولتی که در آن نفع شخصی مقام مسئول بر عملکرد و پاسخگویی وی تأثیر ناروا دارد" (سازمان همکاری و توسعه اقتصادی، 2005).

از سال 2000 سازمان همکاری و توسعه اقتصادی به مسئله تضاد منفعت به‌صورت جدی پرداخت به‌طوری‌که در سال 2003 اولین قوانین آن با مطالعه کشورهای عضو آن به تصویب رسید و در سال2006 اولین ارزیابی از اجرا این قانون به عمل آمد. به عبارتی، حدود 12 سال پیش اولین گزارش از اجرای این قانون به دست سازمان همکاری و توسعه اقتصادی و کشورهای عضو رسید. دلیل تأکید و پیگیری سازمان و کشورهای عضو به این خاطر بود که آنان به‌خوبی می‌دانستند زمانی که فساد اداری رخ دهد دیگر مجازات کردن کارکرد آن‌چنان نخواهد داشت زیرا هم به اعتماد عمومی خدشه وارد شده است و هم فرآیند بررسی فساد صورت گرفته زمانبر و هزینهبر برای دولت خواهد بود.

متأسفانه در کشور ایران، این موضوع مغفول ماند تا پیامدهای فساد اثرات مخربی بر جامعه و اعتماد عمومی گذاشت. بدین منظور، نیاز به سازوکاری است تا فساد را قبل از رخ دادن مهار کرد نه اینکه بعد از رخ دادن بخواهد افراد خاطی را مجازات کند. شاید این سؤال در ذهن مخاطب باشد که تا به امروز هیچ‌گونه قانون یا دستورالعمل در خصوص تضاد منفعت در کشور ایران تصویب نشده است؟ در پاسخ به این سؤال باید گفت: لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان دولت در معاملات دولتی و کشوری مصوب 1337، قانون ممنوعیت پورسانت در معاملات خارجی مصوب 1372، قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 1373، قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386، قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1387، قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384، قانون ارتقای سلامت اداری و نظام مقابله با فساد مصوب 1390، قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ابران مصوب 1391 از این دستهاند.

تفاوت تضاد منفعت با تعارض منافع

مفهوم تضاد^[2] در تضاد منفعت به عنوان مناقشه^[3] بین قضاوت صحیح و چیزی که میتواند آن قضاوت را به انحراف کشاند، تعریف میشود. مناقشه زمانی ایجاد میشود که منفعت شخصی تعهدی را برای خدمت به منفعت دیگران الزام نکند. از سوی دیگر، منافع^[4] موانعی بر سر انجام وظیفه اداری هستند. قبلا باور بر این بود که منظور تضاد منفعت همان منافع مالی مقام ادرای است وچنین تفکری در خصوص مفهوم منافع گمراه کننده بود زیرا طیف وسیعی از منافع غیر مالی را نادیده میگرفت. دلیل توجه به این منافع (مالی) این بود که آنها به راحتی قابل مشاهده و اندازهگیری بودند و به راحتی اثرات آن مورد سنجش و ارزیابی قرار میگرفت. مفهوم منافع در گذر زمان توسعه پیدا کرد و مفاهیمی نظیر منافع اعضای خانواده، دوستان، بستگان، هم حزبهای مقام مسئول در مفهوم تضاد منفعت جای گرفت. (دیویدس، 2004: 79-74؛ بویس و دیودیس^[5]: 2008، 2009).

به عبارتی دیگر، هر انسان در زمانی که تصدی یک پست (وظیفه) را بر عهده دارد همواره دچار این پدیده میشود؛ یعنی تصمیمگیری در شرایطی که فرد بین دو راهی منفعت شخصی و منفعت عمومی (وظیفه اداری فرد) قرار دارد. لذا، پر واضح است که اصطلاح "تضاد منفعت^[6]" ترجمه صحیح این واژه است در حالی که "تعارض منافع^[7]"، تعارضهایی در بردارد که انسان در طول دوره زندگی فارغ از محیط کار تجربه میکند. به طور مثال، افراد خواهان منافع متضاد در طول زندگی خود هستند یعنی فردی دوست دارد تحصیلات عالی داشته باشد و از سوی دیگر همواره در حال مسافرت باشد. از آنجایی که هر دو اقدام منفعتآمیز هستند و به کسی صدمه نمیزند، نمیتوان گفت کدام در اولویت قرار دارد و به خود شخص واگذار میشود که کدام را برای ادامه زندگی انتخاب نماید. در مقابل، زمانی که از واژه منفعت^[8] استفاده میشود، دیگر همتا و رقیب (منفعت واژهای مفرد است) برای آن نمیتوان انتخاب نمود زیرا در محیط دولتی منفعت عمومی وظیفه اصلی مقام مسئول است. بنابراین هر آنچه که در مقابل منفعت عمومی قرار گیرد ناثواب و در تضاد با منفعت عمومی است.

انواع تضاد منفعت

سازمان همکاری و توسعه اقتصادی تضاد منفعت را به سه دسته واقعی^[9]، ظاهری^[10] و بالقوه^[11] تقسیم میکند:

تضاد منفعت واقعی، تضاد مستقیم^[12] بین وظایف فعلی فرد دارای مقام و منافع شخصی وی است (زیبولد، 2013). به‌طور مثال، زمانی که مدیری تعیینکننده حقوق خود است دچار تضاد منفعت واقعی است.

تضاد منفعت ظاهری یعنی جایی که ظاهراً مقام دولتی دارای منافع شخصی است که میتواند بر وظایف وی (منافع عمومی) تأثیر ناروا بگذارد اما در حقیقت چنین چیزی وجود ندارد (زیبولد، 2013). به‌طور مثال، یک وزیر متهم به داشتن سهام در یک شرکت خصوصی در حوزه فعالیت وزارتخانه مربوطه است اما در حقیقت ایشان سهامدار در چنین شرکتی نیستند اما این موضوع باور عمومی را درگیر کرده است.

تضاد منفعت بالقوه عبارت است جایی که مقام دولتی دارای منافع شخصی است و میتواند به تضاد منفعت تبدیل شود، اگر وی مسئولیت جدیدی بپذیرد که منافع شخصی وی در آن دخیل باشد (زیبولد، 2013). به‌عنوان مثال، زمانی که یک فرد دارای سهام در شرکتهای پتروشیمی است، این فرد به‌طور بالقوه دارای تضاد منفعت است اگر بخواهد وزیر نفت کشور شود. به عبارتی دیگر، مادامی‌که یک مقام دولتی پا به عرصهای میگذارد که در آن نفع شخصی (مالی یا غیرمالی) دارد، تضاد منفعت بالقوه ظهور پیدا میکند.

دسته بندی کشورها در مدیریت تضاد منفعت

در خصوص تقسیمبندی که از کشورها در خصوص تضاد منفعت شده است، باید گفت سه دسته کشور شناسایی شدهاند. معمولاً کشورها با سیاست سخت، متوسط و نرم در خصوص این مفهوم برخورد کردهاند. سیاست سخت^[13] که قوانین تنظیم، ممنوعیت و محدودیت‌های فراوان و نیز تعهد به گزارش دهی، کنترل مستقلانه و سازوکارهای نظارت برای مهار تضاد منفعت در نظر گرفته میشود. سیاست میانه‌رو^[14] که قوانین و محدودیت‌های مفصلی برای مهار تضاد منفعت در نظر میگیرد اما سازوکار کنترل و نظارت بر آن ضعیف است. سیاست نرم^[15] مبتنی بر رویکردهای داوطلبانه و با تکیه بر اشکال متفاوت خود قانونگذاری و خود الزامی فرد است.

منابع

بیانات مقام معظم رهبری در دیدار تصویری با همایش سراسری قوه قضائیه، 07/04/1399.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
قانون مدیریت خدمات کشوری
قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل
قانون ارتقاء و سلامت نظام اداری و مقابله با فساد
قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران
Bertók, J. (2003). Managing conflict of interest in the public service: OECD guidelines and overview. OECD.
Boyce, G., & Davids, C. (2008) social accountability, ethics, and the public interest: dealing with conflict of interest in the public sector. International Workshop on social audit, social accounting and accountability.
Boyce, G., & Davids, C. (2009). Conflict of interest in policing and the public sector: Ethics, integrity and social accountability. Public Management Review, 11(5), 601-640.
Davids, C. (2004). Police Misconduct, Regulation and Accountability: Conflict of Interest Complaints against Victoria Police Officers 1988-1998. University of New South Wales (PHD Thesis).
Miller, D. T. (2005). Psychologically Naive Assumptions about the Perils of Conflicts of Interest. Conflicts of Interest: Challenges and Solutions in Business, Law, Medicine, and Public Policy, Cambridge University Press, Cambridge, 126-129.
OECD (2005) A. Managing Conflict of Interest in the Public Sector. Toolkit.
Tyler, T. R. (2005). Managing conflicts of interest within organizations: Does activating social values change the impact of self-interest on behavior. Conflicts of interest: Challenges and solutions in business, law, medicine, and public policy, 13-35.
Zibold, F. (2013). Conflicts of interest in public administration. European Parliamentary Research Service.