گروه راهبرد «سدید»؛ سیاست گذاری فرهنگی یکی از مسائلی است که تقریبا از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون به شیوه های مختلف مورد توجه نهادهای دولتی و غیردولتی بوده است. بحث از سیاست گذاری فرهنگی همواره بحثی چالش برانگیز بوده که این چالش ها از بنیادی ترین مباحث نظیر امکان یا امتناع سیاست گذاری فرهنگی، ضرورت سیاست گذاری فرهنگی تا جزیی ترین مباحث که به شیوه های اجرایی سیاست ها مربوط می شود را دربرمی گیرند. بحث های بنیادی البته توسط کارشناسان و اساتید در کتب و مقالات مختلف مورد توجه قرار گرفته اند که پرداختن به آنها دستاوردهای خاص خود را دارد؛ اما برای آن داشتن نگاهی عینی به عرصه فرهنگ و سیاست گذاری آن لازم است که نقطه آغاز بحث را بر آنچه در حال حاضر اجرایی می شود، قرار داد تا بتوان قدری از مباحث انتزاعی فاصله گرفت و سرنخ های اصلی مرتبط با مسئله را پیدا کرد. از این رو در یادداشت حاضر به جایگاه بودجه در امر سیاست گذاری فرهنگی پرداخته شده و این موضوع با رویکرد نقادانه مورد بررسی قرار گرفته است. سوال اصلی آن است که تخصیص بودجه به نهادها در راستای سیاست گذاری فرهنگی تا چه اندازه موثر بوده است؟ نگارنده سعی دارد تا با شناسایی موانع و چالش ها در تخصیص موثر بودجه، نگاهی آسیب شناسانه به موضوع داشته باشد.
مفهوم سیاست گذاری فرهنگی
در رویکردهای مختلف، می توان سیاست فرهنگی را به گونه های متفاوت بر اساس مختصات جهان بینی های متفاوت تعریف کرد. اما از دﻳﺪﮔﺎه ﻋﻠﻢ ﺳﻴﺎﺳﺖ ﮔﺬاري، ﺳﻴﺎﺳﺖ ﻓﺮﻫﻨﮕﻲ ﻣﻘﻮﻟﻪ اي اﺳﺖ داراي اﻫﻤﻴﺖ راﻫﺒﺮدي ﻛﻪ ﺑﺮ ﻛﻠﻴﻪ زﻣﻴﻨﻪ ﻫﺎي ﺗﻮﺳﻌﻪ ﭘﺎﻳﺪار ﺗﺄﺛﻴﺮ ﻣﻲﮔﺬارد و در واﻗﻊ ﺑﺨﺶ اﺳﺎﺳﻲ ﻫﺮ ﻧﻮع ﺳﻴﺎﺳﺖ ﮔﺬاري ﺑﺮاي ﺗﻮسعه ﺳﻴﺎﺳﺖ پایدار است.[1] البته طرز تلقی از فرهنگ، مقدمه ای اساسی برای بحث از هرگونه سیاست گذاری فرهنگی است و تمام اجزای سیاست گذاری نیز به همین امر بستگی دارند. در ایران به دلیل پیوند تنگاتنگ فرهنگ تاریخی با مقوله مذهب، چارچوب های نظری و عملی مشخصی برای فرهنگ در نظر گرفته می شود، به همین خاطر تعاریف خارجی از فرهنگ که عمدتا مبتنی بر نوعی رویکرد کثرت گرایانه هستند، با تعاریف داخلی از فرهنگ دارای تعارضات نظری و عملی هستند. بنابراین تدقیق طرز تلقی از فرهنگ ویژه برای سیاست گذاران فرهنگی بسیار ضروری است و می توان گفت که موفقیت ها و ناکامی ها در عرصه سیاست گذاری فرهنگی نیز اغلب ریشه در همین طرز تلقی دارد. به نظر می رسد که رویکرد میانه در تعریف فرهنگ، به طوری که هم چارچوب های مذهبی به رسمیت شناخته شوند و هم تنوع و گوناگونی جامعه نادیده گرفته نشود، می تواند تا حدی از تعارضات احتمالی بکاهد و دست یابی به این تعریف در نظر و عمل، نیاز به بجث و تحلیل بیشتر دارد. با این وجود در این یادداشت چنین رویکردی نسبت به فرهنگ مورد توجه بوده است.
جایگاه بودجه در سیاست گذاری فرهنگی
زمانی که دولت و یا بخش های غیرحاکمیتی بخواهند در عرصه سیاست گذاری فرهنگی نقش آفرینی کنند، مسئله تخصیص بودجه اهمیت پیدا می کند. زیرا این دسته از نهادها به هرحال از امکان مالی برخوردارند و می توانند با صرف هزینه تا حدی تحقق معیارها و مولفه های خود را به پیش ببرند. اما پرسش اساسی آن است که در امر سیاست گذاری فرهنگی بودجه چه جایگاهی دارد؟ به عبارت دیگر آیا می توان گفت که بودجه نقش تعیین کننده دارد؟ یا اینکه به طور ذاتی اولویت با مولفه های دیگری است؟ متر و معیار تعریف سیاست ها و به تبع، تعریف اقدام در راستای عملی کردن آنها چیست؟ آیا اصل بر این است که سیاست های مورد نظر را تعریف کرد و سپس به میزان امکان تخصیص مالی بخشی از آنها را اجرایی کرد؟ یا اصل بر آن است که با توجه به منابع مالی سیاست ها را تعریف نمود؟
تفاوت آن است که در حالت اول سیاست ها بدون توجه به امکان مالی تعریف می شوند و آنچه درست تشخیص داده می شود، فارغ از هر عامل تاثیرگذار دیگری تبدیل به سیاست می شود. اما در حالت دوم سیاست گذاری تنها به گونه ای انجام می شود که بتوان به آن بودجه تخصیص داد. تفاوت نتایج این دو در آن است که در حالت اول یک طرح کلی از مقوله فرهنگ و افق کلان سیاست های فرهنگی به دست می آید اما در حالت دوم صرفا اقداماتی پراکنده و مقطعی صورت می گیرند. به هرحال بحث در این باره بسیار مفصل است، اما در هر صورت این دو حالت، نشان دهنده دو رویکرد هستند که می توان آنها رویکرد بودجه نگر و رویکرد کلان نگر نامید. البته اسامی دیگری نیز می توان به جای این دو کلمه انتخاب کرد اما آنچه مهم است محتوای این اسامی است که حاکی از دو نگاه متفاوت در امر سیاست گذاری فرهنگی است. به نظر می رسد که در طول دهه های اخیر نوعی وزن دهی بیش از اندازه به مسئله بودجه در امر سیاست گذاری فرهنگی یکی از مشکلات تصمیم سازان و تصمیم گیران این عرصه بوده است و افراط در همین نگاه سبب شده تا سیاست های فرهنگی از عمق و کارایی لازم برخودار نباشند. در ادامه به برخی آسیب های رویکرد بودجه نگر نظیر ابهام در معیار برآورد بودجه، ابهام در شیوه تعیین نهادها و سازمان ها، ابهام در تمایز بودجه تخصیصی با بودجه رسمی نهادها، ابهام در تعریف مسئولیت ها، ابهام در شیوه ارزیابی فعالیت ها و بی توجهی به کارگزاران غیردولتی و غیرحاکمیتی فرهنگ پرداخته خواهد شد که در خلال آنها ویژگی های رویکرد بودجه نگر بیشتر شناخته خواهد شد.
الف) مواجهه مادی با امری غیرمادی
اولین مشکل رویکرد بودجه نگر، تلقی مادی از فرهنگ است که همین موضوع باعث می شود تا سیاست ها و اقدامات بر اساس بودجه تعریف شوند؛ در چنین نگاهی بودجه اولویت اول را پیدا می کند و این سیاست ها هستند که باید در چارچوب بودجه محدود شوند. لازم به توضیح است که به هرحال منابع مالی ممکن است با محدودیت هایی مواجه باشند و طبیعی است که سیاست گذاری فرهنگی در نسبت با میزان بودجه پیش رود. اما در رویکرد بودجه نگر، سیاست ها صرفا بر اساس میزان بودجه موجود تعریف می شوند و از نظر ترتب، بودجه بر ماهیت سیاست ها اولویت دارد و بر آن تاثیر می گذارد. باید توجه داشت که سیاست های فرهنگی همچون سیاست های اقتصادی و عمرانی نیستند که بتوان آنها را بر اساس بودجه تعریف کرد؛ آنها از تعین مشخصی برخوردار نیستند و نمی توان کارنامه اجرایی در این حوزه را بر اساس چک لیستی از اقدامات مورد ارزیابی و بررسی قرار داد و در صورتی که آن اقدامات انجام شده باشند، اطمینان پیدا کرد که موفقیت حاصل شده است. نتیجه این مواجهه مادی، ابهام در برآورد میزان بودجه مورد نیاز برای عملی کردن سیاست ها است که سبب می شود سیاست گذاران میزان اهمیت یک موضوع را صرفا با میزان بودجه تخصیص داده شده برای آن نشان دهند که این امر خود به اتلاف منابع مادی و غیرمادی خواهد انجامید.
ب) رویکرد سازمانی به فرهنگ
مشکل دیگر رویکرد بودجه نگر به سیاست گذاری فرهنگی، درنظر گرفتن سازمان ها و نهادهای اجرایی به عنوان متولیان فرهنگ است؛ در این معنا این دسته از سازمان ها و نهادها مامور اجرای سیاست های فرهنگی به شمار می روند و کارگزاران اصلی فرهنگ نیز همان ها به شمار می روند. در حالی که فرهنگ بسیار پیچیده تر از آن است که بخواهد متولی یا کارگزار داشته باشد. با چنین نگاهی سیاست های فرهنگی به جای آن که بر فراهم کردن زمینه ها و بسترها تاکید کنند و نقش تسهیلگر داشته باشند، بر اقدام عینی تاکید می کنند و این نهادها و سازمان ها نیز مامور اجرای این اقدامات می شوند. سیاست های فرهنگی باید نقش تسهیلگر داشته باشند و مجریان و متولیان فرهنگ نیز بخش های مختلف جامعه هستند که در ارتباط با هر سیاست با آن درگیرند و فعالیت می کننند. اما در صورتی که سیاست های فرهنگی تنها تعریف کننده اقداماتی برای اجرا توسط نهادها و سازمان ها داشته باشند، ظرفیت اجتماعی از عرصه فرهنگ کنار زده می شود و در آن مشارکتی ندارد و همین امر خود موجب بی تاثری و تشتت سیاست های فرهنگی و اقدامات پراکنده اجرایی می شود.
ج) ابهام در تعریف مسئولیت ها
حتی با در نظر گرفتن همان رویکرد نهادی و سازمانی که در بخش قبل مورد اشاره قرار گرفت، باز هم مشکل دیگری وجود دارد و آن ابهام در تعریف مسئولیت ها است. رویه معمول تخصیص بودجه در امر سیاست گذاری فرهنگی به گونه ای است که در ازای بودجه تخصیص داده شده به سازمان های متولی مسئولیت ها در برابر بودجه به طور دقیق مشخص نشده اند و اغلب تنها چند عنوان کلی که مبین اهداف مطلوب هستند، برای اطلاع سازمان های ذیربط به آنها ابلاغ می شود.[2] این امر در حالت خوش بینانه منجر به برخورد سلیقه ای با فرهنگ شده و معمولا هر مدیر به تناسب تعاریف شخصی خود دست به تعریف فعالیت و اقدام می زند. به همین خاطر در بعضی موارد سیاست های فرهنگی نه تنها هم راستا و هم افزا نیستند، بلکه حتی تعارضات و تناقضاتی هم با یکدیگر دارند. در حالت بدبینانه نیز بودجه تخصیصی صرف امور دیگر می شود و یا مورد دستبرد قرار می گیرد. عدم تعریف دقیق مسئولیت ها در برابر بودجه تخصیصی به طور طبیعی مانع از پیگیری فعالیت های انجام شده و برآورد نسبی از نتایج حاصل شده می شود. در چنین حالتی است که بیلان ها و گزارش های صوری برای فعالیت ها و فاکتورسازی های غیرواقعی برای تراز کردن هزینه ها رونق پیدا می کنند که البته بازخواست بر اساس همین موارد ظاهری نیز در بیشتر موارد انجام نمی شود و بودجه ای که تخصیص داده شده، سرنوشت موهومی پیدا می کند و سر از ناکجاآباد درمی آورد.
د) بی توجهی به کارگزاران غیردولتی فرهنگ
یکی دیگر از آسیب های رویکرد بودجه نگر به سیاست گذاری فرهنگی عدم توجه به کارگزاران غیرحاکمیتی فرهنگ است؛ در حال حاضر سازوکار مشخصی برای شناسایی فعالان فرهنگی غیرحاکمیتی مشخص نشده است و در بین موسساتی هم که موجود هستند و اطلاعات آنها نزد دولت محفوظ است، مشخص نیست که هرکدام از آنها چه فعالیت هایی داشته اند و کدام یک بیش از سایرین موثر بوده اند. این مسئله خواه و ناخواه بودجه را به سمت نهادها و سازمان های کلان هدایت می کند. اما این سازمان ها دارای سیستم مدیریتی متمرکز هستند و در بهترین حالت تنها می تواننند دفاتر خود در استان ها را مدیریت کنند و در بسیاری از شهرها و مناطق کوچکتر شعبه ای ندارند. البته اگر هم چنین شعبه هایی وجود داشت، باز مشکل مهم دیگر، عدم ارتباط گیری آنها با کارگزاران غیرحاکمیتی فرهنگ بود؛ چه آن که در حال حاضر حتی همان دفاتر استانی هم چنین ارتباطاتی را شکل نداده اند. بنابراین فرهنگ هرچه بیشتر متمرکز می شود و به جای آن که عموم جامعه در شکل گیری فرهنگ مطلوب مشارکت داشته باشند، تنها نهادهای دولتی و حاکمیتی کارگزار آن خواهند بود. در چنین شرایطی فرهنگ به جای آن که شکل بگیرد، به صورت دیکته وار به جامعه ابلاغ می شود که البته چندان اثربخشی هم نخواهد داشت.
و در نهایت اینکه...
در شرایط کنونی در حوزه فرهنگ نهادهای متعددی مشغول فعالیت هستند که تفاوت ها و تمایزهای بین آنها چندان مشخص نیست. بخشی از نهادها به دلیل ناکارآمدی نهادهای پیشین به وجود آمده اند و بخشی دیگر به واسطه استقلال مدیریتی و مالی از سایر نهادهای مشابه. دلیل دیگر این تکثر همچنین رویکردهای سلیقه ای در مدیریت فرهنگ و عدم انسجام نهادهای بالادستی است که در نتیجه آن به جای آن که رویه ها و بسترهای معین و شفاف شکل بگیرند، اشخاص برجسته می شوند و فرهنگ به نوعی شخصی سازی می شود. در نتیجه به میزانی که اشخاص به نهادها و سازمان ها نزدیک باشند، می توانند از امتیازات ویژه در عرصه فرهنگ برخوردار شوند. به همین ترتیب سیاست های فرهنگی دنباله روی اشخاص هستند و درواقع این اشخاص هستند که آنها را شکل می دهند و آگاهانه یا ناآگاهانه به وجود می آورند. آنچه لازم است مورد توجه قرار گیرد آن است که اهمیت دادن به فرهنگ ضرورتا به این معنا نیست که باید بودجه های کلان برای آن تصویب و تخصیص داده شود. دو واژه اهمیت و بودجه به هیچ وجه مترادف هم نیستند. در طول دهه های گذشته بودجه های کلانی به برنامه های فرهنگی مختلف تخصیص داده شده که تنها بخش اندکی از این برنامه ها توانسته اند به اهداف خود دست پیدا کنند[3] و اتفاقا برنامه های محقق شده برنامه هایی بوده اند که در آنها نوعی مشارکت اجتماعی همگانی وجود داشته است. شاید پذیرش این که فعالیت های فرهنگی لزوما ارتباطی به بودجه های کلان ندارند، برای مدیرانی که سال هاست به چنین بودجه هایی عادت کرده اند، دشوار باشد و آنها در بهترین حالت بر این باور باشند که بودجه امری لازم است ولی کافی نیست؛ اما حتی اگر چنین باوری نیز وجود داشته باشد، باز هم قابل تامل است و زمینه را برای شرط دیگری فراهم می کند که آن مشارکت اجتماعی است. بسیاری از سیاست های فرهنگی را می توان با مشارکت اجتماعی و پذیرش تنوعات فرهنگی در نقاط مختلف کشور به سوی محقق شدن سوق داد. اما لازمه چنین اتفاقی باور این نکته است که سیاست گذاری در عرصه فرهنگ با مدیریت متمرکز و مداخله غیراصولی دولت که بیشتر به متولی گری شبیه است، راه به جایی نخواهد برد.
[1] . روش سیاستگذاری فرهنگی، کیومرث اشتریان، نشر کتاب آشنا، ص 10.
[2] . نمونه برجسته این موضوع را در تخصیص بودجه برای تولید محتوای فضای مجازی که اخیرا از سوی مجلس مصوب شده می توان مشاهده کرد.
[3] . سیاست های فرهنگی مرتبط با پوشش، مد و لباس، ماهواره ای، سینما و موسیقی از این جمله اند و اخیرا موضوع ساترا نیز چالش هایی را به همراه داشته است.
/انتهای پیام/
