گروه جامعه و اقتصاد «سدید»؛ در ادامه بحث از پرونده زمینه‌های شکاف‌های قومی در ایران معاصر قصد داریم به نقد و بررسی ایده فدرالیسم به‌عنوان یکی از راه‌های حل مشکلات قومی بپردازیم. این ایده به‌صورت کم‌وبیش در میان گفتمان‌های برخی از نخبگان قومی، گروه‌های تجزیه‌طلب و یا حتی در میان برخی از مسئولین حال و گذشته جمهوری اسلامی ایران مطرح‌شده است. هدف ما در این بخش پاسخ به این سؤال است که آیا کشورهایی با تکثرهای قومی، دینی و... باید برای حل اختلاف‌های خود از الگوی فدرالیسم استفاده کنند؟
فدرالیسم چیست و چه می‌گوید؟
به طور معمول و مطابق با عرف، پیش از هرگونه بحثی پیرامون موضوع موردنظر، باید توضیحی از واژگان کاربردی آن ارائه کنیم. ما در این بخش قصد نداریم تا فدرالیسم، انواع و اقسام آن، رویکردها و اصول فدرالیسم را به نحو مفصل توضیح دهیم؛ بلکه به قدر ضرورت موضوع تلاش می‌کنیم تا در ضمن توضیحاتی کوتاه، تصویری روشن از آن ارائه کنیم.
امروزه بیش از بیست کشور دنیا نظام فدرالی را تجربه می‌کنند. آمریکا، برزیل، روسیه، نپال، هند، آرژانتین، عراق، آفریقای جنوبی، امارات متحده عربی و... بخشی از کشورهایی هستند که نظام فدرال را تجربه کرده‌اند. برخی از کشورها نیز درگذشته نظام فدرال را تجربه کرده، اما اکنون تبدیل به چند کشور مستقل شده‌اند. برای نمونه چکسلواکی تا پیش از تقسیم به چک و اسلواکی، قبرس و یونان، یوگسلاوی، مونته‌نگرو و... برخی از کشورهایی هستند که درگذشته به‌صورت فدرالی اداره می‌شدند، اما اکنون دیگر از هم استقلال یافته‌اند. البته هر یک از کشورهای نام‌برده دارای فدرالیسم به سبک خود هستند؛ سطح استقلال و وابستگی دولت‌های فدرال در آنها نسبت به یکدیگر کاملاً متفاوت است. به عبارت دیگر می‌توان گفت که در ازای هر کشور فدرال در دنیا، یک الگوی فدرالیسم نیز وجود دارد.
حکومت‌های فدرال عموماً دارای ساختار دو مجلسی هستند. مجلس سنا و نمایندگان که یکی مستقیم توسط مردم ایالت‌ها انتخاب شده و بیشتر به امور داخلی می‌پردازد. البته مجلس سنا حق وتوی قوانین مجلس نمایندگان را نیز داراست.
یوهان آلتوزیوس نخستین تئوریسین فدرالیسم معتقد بود فدرالیسم شکل تحقق‌یافته دولت‌های پسافئودالی است که مبتنی بر قانون اساسی و خودمختاری و آزادی عمل گروه‌ها و نیز مشارکت آنها در تشکیل یک مجموعه بزرگ هست. نخستین دولت فدرال در دنیا نیز آمریکا است.
اما فدرالیسم چیست و داستان آن از کجا آغاز شد؟ یوهان آلتوزیوس - نخستین تئوریسین فدرالیسم - معتقد بود فدرالیسم شکل تحقق‌یافته دولت‌های پسافئودالی است که مبتنی بر قانون اساسی و خودمختاری و آزادی عمل گروه‌ها و نیز مشارکت آنها در تشکیل یک مجموعه بزرگ هست (۱) نخستین دولت فدرال در دنیا نیز آمریکا است. درواقع بنیان‌گذاران فدرالیسم در آمریکا کوشیدند تا نهادهای جدیدی با کارایی بیشتر و فاقد قدرت فوق‌العاده به وجود آورند؛ به‌طوری‌که حکومت‌های محلی نیز از اختیارات خود محروم نشوند. این امر متضمن توجه به دوگانگی اجتماع محلی و جامعه ملی بود. فدرالیسم را می‌توان سیاستی تعریف کرد که در جست‌وجوی اتحاد همراه با تضمین استقلال است. همچنین می‌توان آن را سیاست گروه‌های مستقلی دانست که در جست‌وجوی تضمین استقلال خود از طریق اتحاد هستند (۲)
در نظام فدرالی دو گرایش آشتی داده می‌شود، اول علاقه به حفظ خودمختاری و شخصیت حقوقی از سوی دولت‌های مستقل و دوم کشش به‌سوی تشکیل یک قدرت جدید تا دربرگیرنده کلیه جماعت‌های عضو باشد. (3) فدرالیسم را می‌توان از زاویه‌های مختلفی موردمطالعه قرار دارد. از منظر حق به‌کارگیری زور به نحو مشروع یا زاویه دید حقوقی، می‌توان به این موضوع پرداخت که قدرت مشروع در دست چه ساختاری باید باشد؟ در پاسخ به این سؤال می‌توان گفت که اول باید مشخص کرد که قدرت باید در دستان یک واحد سیاسی قرار گیرد یا چند واحد سیاسی؟ بنابراین از این منظر سه نوع دسته‌بندی وجود دارد: دولت کشورهای تک ساخت یا متمرکز، دولت کشورهای غیرمتمرکز و دولت کشورهای چندپارچه یا مرکب.
دولت کشورهای تک ساخت دارای یک مرکز واحد عملکرد سیاسی بوده و تمام تصمیمات برای کل کشور تنها از سوی این مرکز اتخاذ می‌گردند؛ همچنین یک قانون اساسی در این کشورها حاکم است و این کشورها کمتر نمادی از دموکراسی سیاسی و دموکراسی مشارکتی دارند. نظام‌های غیرمتمرکز دارای واحدهای محلی هستند که اختیاراتی در دست دارند و قادر به تصمیم‌گیری بخشی و محلی هستند و نظام‌های مرکب یا چندپارچه، دولت کشورهایی هستند که دارای چندین واحد گوناگون از دولت‌های مختلف هستند. تمامی این دولت‌ها تحت یک حکومت مرکزی اداره می‌شوند و ساختار فدرالیسم یا کنفدرالیسم را تشکیل می‌دهند. (۴)
اصول و ارکان فدرالیسم
فدرالیسم بر دو اصل بنیادین خودمختاری و وحدت بنا شده است. مراد از خودمختاری، دوگانگی قدرت است. در تمام حکومت‌های فدرال دنیا با انواع آن، اصل ثابتی با عنوان دوگانگی قدرت یا دوگانگی در اقتدار سیاسی وجود دارد. دو حکومت هستند که در این کشورها حق برخورداری از اعمال قدرت را دارا هستند. این حق البته باید با اصل وحدت یعنی هماهنگی این دو دولت همراه شده تا از فروپاشی نظام جلوگیری کند.
فدرالیسم از اتحاد دولت‌های مختلف پدید می‌آید، در حالی که کنفدرالیسم از اتفاق دولت‌ها پدید می‌آید و ثبات و پایداری کمتری دارد
دو دولت و یا چند دولت عضو یک مجموعه فدرال با یکدیگر در حقوق و مسئولیت‌ها برابر هستند؛ بدین معنا که یک دولت نمی‌تواند به‌صرف بزرگ‌تر بودن به دولت محلی تصمیمی را تحمیل کند. قانون اساسی مشخص‌کننده روابط میان دولت‌ها بوده، اما طبیعتاً قدرت دولت‌ها در چانه‌زنی نیز مهم است. در صورت نامتوازن شدن قدرت دولت‌ها، نظم و هماهنگی دولت‌های فدرال از میان می‌رود. برای مثال اگر دولت مرکزی ضعیف شود و دولت فدرال قوی، احتمال سوق یافتن جریان قدرت در دولت محلی به سمت جدایی‌طلبی وجود دارد؛ از طرف دیگر اگر دولت مرکزی بسیار قوی شود و دولت فدرال ناتوان و ضعیف، فضا به سمت یکپارچه‌سازی قدرت پیش می‌رود. در حکومت‌های فدرال قوه قضائیه از جایگاه بسیار ویژه‌ای برخوردار است؛ چرا که گذشته از وظایف رایج خود در حل‌وفصل دعاوی مردم، وظیفه قضاوت میان دولت‌ها را نیز بر عهده دارد. فدرالیسم مستلزم وجود نظام‌های مالی قدرتمند مبتنی بر مالیات برای حفظ استقلال نسبی دولت‌های فدرال است. حکومت‌های فدرال عموماً دارای ساختار دو مجلسی هستند. مجلس سنا و نمایندگان که یکی مستقیم توسط مردم ایالت‌ها انتخاب شده و بیشتر به امور داخلی می‌پردازد. البته مجلس سنا حق وتوی قوانین مجلس نمایندگان را نیز داراست.
انواع فدرالیسم
پیش از ذکر انواع فدرالیسم باید تفاوت میان فدرالیسم و کنفدرالیسم را بدانیم. فدرالیسم از اتحاد دولت‌های مختلف پدید می‌آید، در حالی که کنفدرالیسم از اتفاق دولت‌ها پدید می‌آید و ثبات و پایداری کمتری دارد. یک کنفدرال در صورت ماندگاری و تداوم به یک فدرال تغییر شکل می‌دهد. الگوهای فدرالیسم در دنیا متفاوت هستند و تقریباً به میزان کشورهایی که فدرال هستند الگوهای گوناگون فدرالیسم وجود دارد. (۵) فدرالیسم را می‌توان به دو گونه کلی تقسیم کرد: نخست فدرالیسم کلاسیک که بر عاملیت دولت‌های محلی تأکید دارد. در این سبک از فدرالیسم استقلال دولت‌های محلی دارای جایگاه مهم‌تری است. اما در نقطه مقابل، فدرالیسم همیاری را داریم که بر قدرت دولت مرکزی تأکید بیشتری دارد. توسعه فدرالیسم همیاری هم‌زمان با ارائه تئوری کینز و مقارن با ایجاد نظریه بهزیستی اجتماعی و دیگر رهیافت‌هایی بود که دخالت بیشتر دولت را در امور توجیه می‌کرد. در واقع این اصطلاح از زمانی رایج شد که دولت آمریکا اجرای برنامه «سیاست نوین» را برای رفع بحران اقتصادی سال‌های ۱۹۲۹-۱۹۳۲ در پیش گرفت و برای پیشرفت اقتصادی کشور طرح‌های ملی تهیه کرد.
فدرالیسم در ایران
اگر گروه‌های تجزیه‌طلب و واگرای قومی که خواستار فدرالیسم هستند را کنار بگذاریم، در میان طرفداران این نظریه بعضاً تمسک‌هایی نیز به ظرفیت‌های قانون اساسی صورت می‌گیرد.
پرسش بعدی این است که چه مسئله‌ای ضرورت طرح فدرالیسم در ایران را از منظر برخی ضرورت بخشیده است؟ پاسخ به این سؤال در ضرورت توسعه نهفته است. امروزه توسعه به‌عنوان ارزشی غیرقابل‌انکار و یقینی در میان نخبگان سیاسی، اجتماعی و... مطرح است. ایران نیز به‌عنوان کشور رنگین‌کمان اقوام، میزبان تکثرهای مختلفی قومی، دینی و... است. ناکامی برنامه‌های توسعه که از ناحیه مرکز برای اقوام ایرانی طرح‌ریزی می‌شده است، به‌ضمیمه تحول در نظریات توسعه که میل به مرکزگریزی داشته‌اند، موجب شکل‌گیری این تصور در میان برخی شده است که برای توسعه لازم است تا فناوری‌های اجتماعی بومی هر منطقه به طور دقیق فهم شود. برخی گام را از این فراتر گذاشته و در این موضوع معتقد هستند که رمز توسعه در قرار دادن اداره امور در دستان شهروندان محلی است. از همین رو بحث از فدرالیسم از منظر برخی دارای ضرورت اساسی است.
اگر گروه‌های تجزیه‌طلب و واگرای قومی که خواستار فدرالیسم هستند را کنار بگذاریم، در میان طرفداران این نظریه بعضاً تمسک‌هایی نیز به ظرفیت‌های قانون اساسی صورت می‌گیرد. برای مثال، اصل ۱۲۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می‌گوید: «رئیس‌جمهور می‌تواند در موارد خاص، برحسب ضرورت با تصویب هیئت وزیران، نماینده یا نمایندگان ویژه با اختیارات مشخص تعیین نماید. در این موارد تصمیمات نماینده یا نمایندگان مذکور در حکم تصمیمات رئیس‌جمهور و هیئت وزیران خواهد بود.» بنا بر این اصل برخی معتقد هستند که می‌توان با توجه به اختیارات رئیس‌جمهور، دولت‌های محلی در استان‌های کشور عهده‌دار اداره امر محلی مستقل از تهران شوند.
این درد درمانی دیگرمی خواهد
حافظه تاریخی مشترک، جغرافیای سیاسی و ده‌ها عامل دیگر مقوم حضور اقوام در این سرزمین بوده است. به‌عبارت‌دیگر این اقوام قرن‌ها در ذیل یک دولت مرکزی و در یک اتحاد به سر می‌برده‌اند.
فدرالیسم در ایران بیشتر از آنکه مورد درخواست بدنه اجتماعی اقوام باشد، محدود به نخبگانی است که خود را برگزیده گروه‌های قومی می‌دانند. در نزد آنان فدرالیسم اسم اعظمی است که با توسل به آن طلسم همۀ خودکامگی دولتمردان، محرومیت‌ها و عقب‌افتادگی‌ها شکسته خواهد شد. با جود تأکید دائمی بر این ایده، اما کمتر دیده شده است که علت وجودی مسئولیت‌ها، ابزار صلاحیت‌ها، ارکان و نوع فدرالیسم را تعیین کنند. این‌چنین نخبگانی به این نکته ساده و روشن توجه ندارند که از تاریخ تشکیل دولت به معنای نوین آن در ایران هیچ گروه قومی غیربومی در ایران زندگی نمی‌کند. گروه‌های قومی بومی ما تا به امروز در حالی که اغلب اوقات به نام خود آنها نامیده می‌شوند زندگی می‌کنند و شاید به همین علت است که رقابت، کینه‌توزی و جنگ میان اقوام در کشور ما کمتر سابقه دارد. (۶) به‌عبارت‌دیگر تکثرهای موجود در ایران همواره در ذیل وحدتی گرد هم آمده‌اند. حافظه تاریخی مشترک، جغرافیای سیاسی و ده‌ها عامل دیگر مقوم حضور اقوام در این سرزمین بوده است. به‌عبارت‌دیگر این اقوام قرن‌ها در ذیل یک دولت مرکزی و در یک اتحاد به سر می‌برده‌اند، این در صورتی است که فدرالیسم در جایی طرح می‌شود که چنین ویژگی ای در کار نباشد. از طرف دیگر جغرافیای سیاسی حساس ایران در منطقه، وجود قومیت‌ها در نوار مرزی و هم‌جواری با اقوام همنوع خود که در کشورهای دیگر زندگی می‌کنند، تاریخ پر فراز و نشیب این کشور و... این توجه را به ما می‌دهد که نسبت به هرگونه حرکتی که بیم تجزیه این کشور را به ما می‌دهد باید حساس بود.
البته این جریان‌ها در واقع درد را درست تشخیص داده‌اند؛ کما اینکه همگان نسبت به توسعه مرکز محور، توزیع نامتوازن منابع و محرومیت‌های مضاعف در نواحی قومی معترف هستند، اما در خصوص درمان این درد به نظر می‌رسد که فدرالیسم راه درستی نباشد. البته مرکز زدایی به معنای واگذاری اختیارات بیشتر به ساختارهای حاکمیت محلی همچون فرمانداران، استانداران، شوراهای شهر و روستا و... امری قابل‌دفاع است. برخی این سبک از واگذاری را نیز در قالب فدرالیسم استانی طرح کرده و از آن دفاع می‌کنند.
پی‌نوشت:
1) محمدرضا خوبروی پاک: نقدی بر فدرالیسم. ص ۱۸
2) همان ۲۲
3) ابوالفضل قاضی: بایسته‌های حقوق اساسی. ص ۹۰
4) همان. ۲۵۶
5) احسان هوشمند: ملیت، هویت و فدرالیسم، دوماهنامه چشم‌انداز ایران. شماره هفتاد. آبان و آذر. ص ۱۷۳
6) محمدرضا خوبروی پاک: نخبگان محلی، جهانی‌سازی و رؤیای فدرالیسم. ص ۱۵۸
/انتهای پیام/
