جهان در حال ترک «سازمان تجارت جهانی» است

گروه جامعه و اقتصاد «سدید»؛ «کریستین هوپل» [1] - مدیر «مؤسسه لیو برای مسائل جهانی» [2] و استاد دانشگاه «بریتیش کلمبیا» - در یادداشتی که وب‌سایت «Foreign Affairs» آن را منتشر کرده است، هشدار می‌دهد که نظم تجاری لیبرال کنونی در حال از بین رفتن است و نشانه بارز آن نیز عدم تمکین بسیاری از دولت‌ها به قوانین سازمان تجارت جهانی و وضع تعرفه‌های حمایتی است. به گفته وی، مکانیسم‌های اجرایی و حل اختلاف سازمان تجارت جهانی کارایی خود را به دلیل عدم تمکین اعضا از دست داده است. «هوپل» هشدار می‌دهد که جایگزین نظم کنونی، دیگر یک نظم لیبرال نخواهد بود.

بحران در نظم تجاری لیبرال

برای بیش از ۷۵ سال، سیستم تجاری چندجانبه به تضمین ثبات و نظم در اقتصاد جهانی کمک کرده است. موافقت‌نامه عمومی تعرفه و تجارت و جانشین آن، سازمان تجارت جهانی (WTO)، کشورها را برای همکاری در کاهش تعرفه‌ها و سایر موانع تجاری، ترویج یکپارچگی اقتصاد جهانی و ایجاد قوانینی برای حاکمیت تجارت گرد هم آورد. این سیستم فوق‌العاده مؤثر بوده و دورانی از شکوفایی بی‌سابقه جهانی را به همراه داشت.

اما اکنون این نظم تجاری لیبرال در بحران است. همکاری‌های بین‌المللی در زمینه تجارت تا حد زیادی از بین رفته است. ایالات متحده - قهرمان دیرینه بازارهای آزاد - تعهد خود به تجارت آزاد، همکاری چندجانبه و احترام به حاکمیت قانون را کنار گذاشته است. با اعمال تعرفه‌ها و ارائه یارانه‌های بزرگ در بخش‌های صنعتی مختلف، واشنگتن به طور علنی قوانین و اصول سازمان تجارت جهانی را نقض کرده است. چین نیز با استفاده از یارانه‌ها و اجبار اقتصادی، تجارت را از مسیر طبیعی خارج و به طور فزاینده‌ای آن را به سلاحی برای پیشبرد منافع خود تبدیل کرده است.

اکنون نظم تجاری لیبرال در بحران است و همکاری‌های بین‌المللی در زمینه تجارت تا حد زیادی از بین رفته است.

آمریکا برای جلوگیری از مجازات خود به‌خاطر زیر پا گذاشتن قوانین سازمان تجارت جهانی، همچنین مکانیسم اجرایی سیستم موجود را فلج کرده است و به‌این‌ترتیب ریسک فروپاشی کامل نظام تجارت جهانی را به همراه دارد. علی‌رغم تلاش‌های بسیاری از کشورها برای زنده نگه‌داشتن چندجانبه‌گرایی و حفظ نظم تجاری مبتنی بر قوانین، سایر کشورها - از جمله چندین اقتصاد بزرگ در حال ظهور مانند هند و اندونزی - با مسدودکردن مذاکرات تجاری و ممانعت از اجرای قوانین تجارت جهانی، این تلاش‌ها را تضعیف کرده‌اند. بدون قانون‌گذاری و اجرای مؤثر، سیستم تجارت می‌تواند به هرج‌ومرج فرو برود و نظم و ثباتی که پایه‌گذار رفاه و صلح جهانی در ۷۵ سال گذشته بوده است را با هرج‌ومرج و منازعه جایگزین کند.

بن‌بست در رسیدن به توافق

هدف اصلی سازمان تجارت جهانی ایجاد و اجرای قوانین حاکم بر تجارت بین‌الملل، عمدتاً از طریق تسهیل مذاکرات بین اعضای خود است؛ اما طی ۱۵ سال گذشته، مذاکرات سازمان تجارت جهانی اغلب به بن‌بست منجر شده است و به‌ویژه در مذاکرات شکست‌خورده «دوحه» که در سال ۲۰۰۱ برای کاهش موانع تجاری در سراسر جهان آغاز شد، این مسئله مشهودتر بود. این مذاکرات عمدتاً به دلیل درگیری بین چین و ایالات متحده شکست خورد و پکن از کاهش تعرفه‌های خود در زمینه‌هایی مانند کشاورزی، مواد شیمیایی و ماشین‌آلات صنعتی بدون کاهش بیشتر یارانه‌های کشاورزی ایالات متحده خودداری کرد. احیای مذاکرات سازمان تجارت جهانی برای حفظ همکاری‌های بین‌المللی در زمینه تجارت و اطمینان از همسویی قوانین جهانی تجارت با چالش‌های در حال تحول پیش روی اقتصاد جهانی ضروری است.

توانایی تنها چند کشور برای جلوگیری از تلاش‌ها برای حصول توافق، باعث ایجاد ناامیدی شدید در میان کشورهای عضو سازمان تجارت جهانی شده است.

یک آزمون مهم برای جامعه بین‌المللی، تصمیم برای بازگرداندن قوانین تجارت جهانی و مذاکرات جاری سازمان تجارت جهانی در مورد یارانه‌های ماهیگیری خواهد بود. یارانه‌های ارائه شده توسط دولت‌های ملی به شیلات منجر به بحران صید بی‌رویه شده است. ۹۰درصد از ذخایر ماهی جهان در حال حاضر به طور کامل مورد استفاده قرار گرفته، بیش از حد استفاده شده یا کاهش یافته است. ازآنجاکه بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه به‌شدت به ماهیگیری برای تأمین امنیت غذایی، معیشت و صادرات وابسته هستند، به‌شدت در معرض کاهش ذخایر ماهی قرار دارند و بنابراین، خواستار قوانین سخت‌گیرانه‌ای در مورد یارانه‌ها شده‌اند؛ بنابراین حصول توافق در سازمان تجارت جهانی برای محدودکردن این یارانه‌های مضر، یک پیروزی برای تجارت، توسعه و محیط‌زیست است.

در سال ۲۰۲۲، سازمان تجارت جهانی به توافق اولیه‌ای مبنی بر ممنوعیت یارانه برای ماهیگیری غیرقانونی، گزارش نشده، ماهیگیری از ذخایر کاهش‌یافته و ماهیگیری در دریاهای آزاد و کنترل نشده دست یافت. اما اینها تنها بخش کوچکی از تمام یارانه‌های مضر برای شیلات را تشکیل می‌دهند. کار واقعی، مقابله با یارانه‌هایی است که ظرفیت مازاد و صید بی‌رویه را تشویق می‌کنند؛ چرا که تعداد زیادی از کشتی‌ها، تعداد زیادی ماهی صید می‌کنند. این موضوع برای نشست سطح بالای سازمان تجارت جهانی در فوریه ۲۰۲۴ مطرح شد. این نشست تقریباً یک توافق مهم برای محدودکردن چنین یارانه‌هایی ایجاد کرد، اما «هند» با اصرار بر معافیت‌های گسترده‌ای که آن را تا حد زیادی بی‌معنا می‌کرد، این توافق را غیرقابل‌دسترس کرد و جلوی اجرای آن را گرفت. هند تنها کشوری بود که با این توافق مخالف بود، اما از آنجایی که قوانین سازمان تجارت جهانی نیاز به اجماع دارند، مذاکرات به شکست انجامید.

باتوجه‌به چالش دستیابی به اجماع، کشورهای عضو تلاش کرده‌اند تا عملکرد مذاکره‌ای سازمان تجارت جهانی را از طریق توافق‌های چندجانبه‌ای احیا کنند که اختیاری هستند و فقط به زیرمجموعه‌ای از اعضای سازمان که تصمیم به امضای آن‌ها می‌گیرند، اعمال می‌شوند. این در حالی است که توافق‌های چندجانبه سنتی، تمام اعضا را ملزم به اجرای آن می‌سازد. یکی از این توافق‌نامه‌ها که در سال ۲۰۲۴ توسط ۱۲۸ کشور امضا شد، با هدف تسهیل بهتر سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، به‌عنوان‌مثال ساده‌کردن فرآیندهای مجوز اداری برای سرمایه‌گذاران انجام شد. انتظار می‌رود این توافق، دستاوردهای اقتصادی قابل‌توجهی در جهان ایجاد کند که اکثریت آن به کشورهای با درآمد کم و متوسط تعلق خواهد گرفت. حامیان این رویکرد آن را وسیله‌ای مهم برای کشورهای درحال‌توسعه می‌دانند تا سهم بیشتری از سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی جهانی را به دست آورند و به شکاف‌های قابل‌توجه سرمایه‌گذاری در این کشورها رسیدگی کنند. بااین‌حال، برای اجرایی‌شدن، این توافق باید در ساختار حقوقی سازمان تجارت جهانی پذیرفته شود؛ کاری که مستلزم رضایت کل اعضا است. این بخش نهایی از فرایند توسط سه کشور هند، آفریقای جنوبی و ترکیه مسدود شده است که به طور اساسی با مفهوم توافق‌های چندجانبه (به جای توافق‌های همه‌جانبه) در سازمان تجارت جهانی مخالف هستند.

توانایی تنها چند کشور برای جلوگیری از این تلاش‌ها برای حصول توافق، باعث ایجاد ناامیدی شدید در میان کشورهای عضو شده است. برخلاف خط گسل شمال - جنوب که اغلب مشخصه سیاست تجارت جهانی در گذشته بود، هم در مورد یارانه‌های شیلات و هم در توافق مربوط به سرمایه‌گذاری خارجی، کشورهای درحال‌توسعه در مقابل یکدیگر قرار گرفته‌اند. در اظهاراتی غیرمعمول و صریح، مدیرکل سازمان تجارت جهانی - «نگوزی اوکونجو - ایوه آلا» [3] - کشورهایی را که موضع مذاکره‌ای را که او آن را موضع «شکست - شکست» نامید، اتخاذ کرده بودند، محکوم کرد و گفت که این اقدام به سازمان آسیب رسانده و مانع رسیدن به توافق شده است.

بزرگ‌ترین و فوری‌ترین خطر

بزرگ‌ترین و فوری‌ترین تهدید برای نظم تجاری لیبرال ناشی از تضعیف مکانیسم حل‌وفصل اختلافات در سازمان تجارت جهانی است. سیستم سازمان تجارت جهانی برای رسیدگی به اختلافات تجاری برای اجرای قوانین تجارت جهانی ضروری است و نرخ پذیرش و انطباق بسیار بالایی تاکنون داشته است. اگر مشخص شود که کشوری از قوانین سازمان تجارت جهانی تخطی می‌کند، لازم است که اقدام متخلف را متوقف کند یا غرامت متناسب ارائه دهد؛ اگر نتواند این کار را انجام دهد، کشورهای آسیب‌دیده از نظر قانونی مجاز به تلافی و مقابله‌به‌مثل هستند.

بزرگ‌ترین و فوری‌ترین تهدید برای نظم تجاری لیبرال ناشی از تضعیف مکانیسم حل‌وفصل اختلافات در سازمان تجارت جهانی است.

اما در سال‌های اخیر، ایالات متحده گام‌هایی عمدی برای غیرفعال‌کردن مکانیسم حل‌وفصل اختلافات سازمان برداشته است تا بتواند سیاست‌هایی را که قوانین سازمان تجارت جهانی را نقض می‌کند، بدون ترس از مجازات دنبال کند. از زمان دولت «دونالد ترامپ»، آمریکا تمام انتصابات قضایی در هیئت استیناف سازمان تجارت جهانی را مسدود کرده است؛ گروهی متشکل از هفت قاضی که به درخواست‌های تجدیدنظر در مورد احکام سازمان تجارت جهانی در مورد اختلافات رسیدگی می‌کنند. بدون قاضی برای رسیدگی به درخواست تجدیدنظر، این نهاد از سال ۲۰۱۹ قادر به فعالیت نبوده است. در نتیجه، هر کشوری به حکم تنبیهی سازمان تجارت جهانی می‌تواند به‌سادگی درخواست تجدیدنظر کند و اجرای آن را برای مدت نامحدودی به تأخیر بیندازد. این کار به‌عنوان «توسل به خلأ» شناخته شده است.

 بدون یک سیستم استیناف و رسیدگی به اختلافات برای اطمینان از اجرای قوانین سازمان تجارت جهانی، کل سیستم تجاری در خطر فروپاشی قرار دارد. آمریکا با در اختیار داشتن ۳۸ درصد، بزرگ‌ترین منبع درخواست‌ها در این زمینه است. علی‌رغم تعهد ادعایی خود به همکاری بین‌المللی و حاکمیت قانون، دولت بایدن به نقض آشکار قوانین سازمان تجارت جهانی ادامه داده و درعین‌حال از بازگرداندن مرجع استیناف خودداری کرده است. این کار به واشنگتن امکانی می‌دهد تا با استفاده از خلأ موجود، احکام علیه تعرفه‌ها و یارانه‌های غیرقانونی سازمان تجارت جهانی را مسدود کند.

اما بسیاری از کشورهای دیگر نیز به طور فزاینده‌ای از ایالات متحده پیروی کرده و از غیبت هیئت استیناف برای سرپیچی آشکار از قوانین سازمان تجارت جهانی استفاده می‌کنند. به‌عنوان‌مثال، اندونزی ممنوعیت صادرات «نیکل» خام - یک جزء کلیدی در فولاد ضدزنگ و باتری خودروهای الکتریکی - را اعمال کرده است. این ممنوعیت با قطع غیرقانونی عرضه سنگ معدن نیکل به شرکت‌ها و صنایع خارجی آسیب می‌رساند. اندونزی بیش از نیمی از عرضه نیکل جهان را کنترل می‌کند و با ممنوعیت صادرات نیکل، قصد دارد شرکت‌هایی را که نیکل را فرآوری می‌کنند، مجبور به نقل‌مکان به کشور خود کند. در سال ۲۰۲۲، اتحادیه اروپا با موفقیت، ممنوعیت اندونزی در سازمان تجارت جهانی را به چالش کشید. هیئت حل اختلاف سازمان تجارت جهانی به اندونزی دستور داد تا محدودیت‌های صادراتی خود را حذف کند، اما اندونزی برای جلوگیری از صدور حکم، به اصل خلأ و فقدان هیئت استیناف متوسل شد. اندونزی به جای لغو ممنوعیت صادرات خود، اکنون در حال گسترش آن به سایر مواد معدنی فرآوری نشده است.

آمریکا در سال‌های اخیر گام‌هایی عمدی برای غیرفعال‌کردن مکانیسم حل‌وفصل اختلافات سازمان تجارت جهانی برداشته است.

هند اقدامات مشابهی انجام داده است. هند به دنبال تقلید از مدل توسعه چین، سیستم گسترده‌ای از یارانه‌های مرتبط با «مناطق ویژه اقتصادی» را برای ارتقای صادرات خود ایجاد کرده است. در نتیجه، صنایع فولاد و داروسازی آمریکا توسط سیل واردات ارزان و یارانه‌ای از هند غرق شده است. آمریکا پرونده‌ای را در سازمان تجارت جهانی برای به چالش کشیدن یارانه‌ها راه‌اندازی کرد و پیروز شد. هیئت رسیدگی به اختلافات سازمان بعد از رسیدگی اعلام کرد که یارانه‌های هند، قوانین سازمان تجارت جهانی را نقض می‌کند و باید حذف شود. واشنگتن در ابتدا این حکم را به‌عنوان «پیروزی قاطع برای ایالات متحده» جشن گرفت و گفت که ابزارهای اجرایی سازمان تجارت جهانی زمینه بازی برابر برای کارگران آمریکایی را تضمین می‌کند؛ اما هند مدت کوتاهی پس از آن صرفاً با توسل به اصل خلأ از تمکین به این رأی خودداری کرد.

اینها مواردی مجزا از هم نیستند: دو سوم احکام سازمان تجارت جهانی اکنون در حال تجدیدنظرخواهی هستند. کشورها همچنین در وهله اول پرونده‌های کمتری را به سازمان تجارت جهانی می‌برند. تعداد اختلافات آغاز شده در سازمان تجارت جهانی به حدود یک‌سوم آنچه قبل از فروپاشی هیئت استیناف بود، کاهش یافته است. این کاهش شدید در تعداد اختلافات وارد شده به سازمان تجارت جهانی، زمانی رخ می‌دهد که کشورهای بیشتری اقدامات تجاری حمایتی را برخلاف قوانین سازمان تجارت جهانی اتخاذ می‌کنند.

کشورها دیگر سازمان تجارت جهانی را به‌عنوان ابزاری مؤثر برای دستیابی به حقوق خود در سیستم تجارت بین‌المللی نمی‌دانند. با این شکست در مکانیسم اجرایی سازمان، تنها نقض قوانین گسترش خواهد یافت. گروهی از دولت‌ها به رهبری اتحادیه اروپا در تلاش برای حفظ یک مکانیسم حل اختلاف عملکردی و اطمینان از قابل‌اجرا ماندن قوانین سازمان تجارت جهانی، یک مکانیسم استیناف موقت چندجانبه را راه‌اندازی کردند که رسیدگی به پرونده‌ها را در سال ۲۰۲۲ آغاز کرد. این مکانیسم موقت، نقش مرجع استیناف را بازی می‌کند، اما فقط برای کشورهای شرکت‌کننده اعمال می‌شود. تا به امروز تنها ۵۳ کشور - از جمله ۲۷ کشور عضو اتحادیه اروپا - با شرکت در این مکانیسم موافقت کرده‌اند. اکثریت ۱۶۶ عضو سازمان تجارت جهانی خارج از مکانیسم جدید باقی‌مانده‌اند و بنابراین آزادند که قوانین را نقض کنند. اما اگر ایالات متحده از ممانعت خود جهت انتصاب قضات به هیئت استیناف دست بردارد، مکانیسم اجرایی سازمان تجارت جهانی فوراً به طور کامل احیا خواهد شد.

خرابی و از کار افتادن سیستم

بحران در نظم تجاری لیبرال اکنون چیزی بسیار فراتر از رقابت بین ایالات متحده و چین است. بی‌توجهی دو کشور به هنجارها و نهادهای قدیمی، انگیزه سایر کشورها را برای رعایت و حفظ آن نظم تضعیف کرده است. تعداد فزاینده‌ای از کشورها رویکردی با جمع جبری صفر را برای تجارت در پیش می‌گیرند و منافع کوتاه‌مدت خود را بر منافع مشترک بلندمدت یعنی حفظ نظم تجاری پایدار و مبتنی بر قوانین ترجیح می‌دهند. اگرچه بسیاری از کشورها به دنبال نجات و دفاع از این سیستم هستند، بسیاری دیگر با خنثی‌کردن مذاکرات سازمان تجارت جهانی، نقض قوانین تجارت جهانی و ممانعت از تلاش‌ها برای بازگرداندن حل‌وفصل اختلاف و اجرای آن، سازمان تجارت جهانی را تضعیف می‌کنند.

کشورها دیگر سازمان تجارت جهانی را به‌عنوان ابزاری مؤثر برای دستیابی به حقوق خود در سیستم تجارت بین‌المللی نمی‌دانند.

دهن‌کجی ایالات متحده به مرجع استیناف سازمان، سیستم تجارت جهانی را در مسیری جدید و خطرناک قرار داده است. بدون گاردریل‌های محافظتی سازمان تجارت جهانی، جای کمی برای بررسی انگیزه‌های حمایتی دولت‌ها وجود دارد. پیامدهای بالقوه از قبل مشهود است: مارپیچ‌های رقابتی یارانه‌های دولتی، جنگ تعرفه‌ها و سایر سیاست‌هایی که هزینه‌ها را افزایش می‌دهند، تورم را تقویت می‌کنند و به کسری بودجه دولت‌ها منجر می‌شوند. این مسئله وضعیت تقریباً همه مصرف‌کنندگان، مالیات‌دهندگان، کارگران و... را بدتر می‌کند و باعث ازهم‌گسیختگی و اختلال اقتصادی عمیقی می‌شود. تنش‌ها و درگیری بین دولت‌ها - حتی متحدان قبلی - فقط تشدید خواهد شد.

پس از شعله‌ورشدن، مهار شعله‌های ناسیونالیسم اقتصادی دشوار است. جهان در خطر بازگشت به وضعیت‌های تجاری دهه‌های ۱۹۳۰ و ۱۹۴۰ است؛ یعنی زمانی که چرخش گسترده به حمایت‌گرایی، منجر به انقباض چشمگیر تجارت جهانی شد و رکود بزرگ را تشدید کرد و به تسریع جنگ جهانی دوم کمک کرد. چنین هرج‌ومرجی دقیقاً همان چیزی است که نظم تجاری لیبرال مبتنی بر قوانین موجود برای جلوگیری از آن طراحی شده است. تعداد فزاینده کشورهایی که قوانین سازمان تجارت جهانی را زیر پا می‌گذارند ممکن است به نقطه اوج برسد و سیستم تجاری چندجانبه به‌کلی از بین برود. معکوس شدن یکپارچگی اقتصاد جهانی و پسرفت آن، بی‌قانونی، درگیری و بی‌نظمی فزاینده‌ای را در اقتصاد جهانی و نظام بین‌الملل به همراه خواهد داشت. اگر این پسرفت به وقوع بپیوندد و اگر جهان نتواند احترام متقابل را به قوانین تجارت بازگرداند، نظم حاصل از آن نظمی صلح‌آمیز نخواهد بود.

https://www.foreignaffairs.com/united-states/world-abandoning-wto-china-leading-way-kristen-hopewell