گروه جامعه و اقتصاد «سدید» مهسا مولائیپناه؛ نسبت قانون با جامعه، نسبتی مستقیم است و قانونگذار نیز به عنوان احدی از جامعه و عرف، در خطابات خویش به اصول محاوره عام موجود در جامعه پایبند است. به همین منظور میبایست پرسشی مهم را مطرح سازیم و آن اینکه با توجه به وجود نسبتی عمیق و غیر قابل انکار میان قانون و جامعه، رویکرد فعلی قانونگذاری در ایران چیست؟ آیا این رویکرد اساساً قانونگذاری برای کارآمدی است یا قانون برای قانون؟
به طور خلاصه میتوان گفت که مشاهده انباشتگی بیش از حد در قوانین و مقررات موجود در نظام حقوقی ایران (که از آن تحت عنوان تورم تقنینی نیز یاد میشود) و قانونگذاری موردی که بعضا بیش از حد و نا به جا صورت میپذیرد، ما را به رویکرد قانون برای قانون میرساند. در ادامه برای اثبات چنین مدعایی، به سخنانی از پژوهشگران و حقوقدانان و همچنین راهکار مهم حل این مشکل به منظور اتخاذ رویکرد صحیح یعنی قانونگذاری برای کارآمدی اشاره خواهیم کرد.
چنانکه در رویهها قابل مشاهده است، قانونگذار ایرانی به انحاء مختلف و به نحوی پراکنده و موردی به قانونگذاری اقدام کرده است و در این اثنا به مفادی قانونی اعتبار بخشیده و مفاد قانونی متعددی را نسخ یا لغو کرده است. این شیوه قانونگذاری، نظام حقوقیِ مشحون از مفاد قانونی شکل داده که آگاهی از قوانین معتبر نه تنها برای شهروندان، بلکه برای حقوقدانان و قضات نیز در برخی مواقع به معما تبدیل میشود. این در حالیاست که فرض بر آگاهی همگان به قانون است؛ چنین فرضی با نظام حقوقیِ توصیف شده در عالم واقعیت به هیچ وجه منطبق نیست. همین امر بزرگترین مانع پیش روی قانونگذاری در ایران با رویکرد قانونگذاری برای کارآمدیاست و کانه قانونگذار عملا، راهی جز در پیش گرفتن رویکرد قانون برای قانون نخواهد داشت.
دلایل عمده اتخاذ رویکرد قانون برای قانون در سیستم قانونگذاری ایران
انتظار اجرای قوانین توسط مردم و مأموران حکومتی و طبعا تحقق حاکمیت قانون، صرفا در نظامی قابل برآورده شدن است که قانونگذار ملتزم به قانونگذاری حداقلی، کارشناسی شده و تا حد امکان نظاممند باشند
دلایل عمده این نوع قانونگذاری در دو علت عمده خلاصه میشوند که عبارتست از: ۱-شتاب و بیدقتی در تهیه پیشنویس قوانین ۲- تصویب قانون بدون اقدامات کارشناسی بایسته
به نظر میرسد قانونگذار، ایرانی وضع قوانین جدید را تکلیف اصلی خود میداند (یعنی همان رویکرد قانون برای قانون) در حالی که شاید اگر تأمل و تدبیر بیشتری در قانونگذاری اعمال شود؛ گرچه از کمیت قوانین تصویب شده به میزان قابل توجهی کاسته میشود؛ اما احتمالا کیفیت قوانین بهبود نسبی خواهد یافت. برای تصویب هر ماده قانونی، گریز و گزیری از بررسی همه مفاد قانونی مرتبط با آن نیست. این ضرورت پرمشقت و پرزحمت زمانی که باید در نظامهای حقوقی فاقد تدوین و تنقیح قوانین -از جمله نظام حقوقی ایران-صورت گیرد، صدچندان ناخوشایند و زمانبر است. اگر قانونگذار در وضع قانون چنین مشقتی را متحمل نشود و از این بار مسئولیت شانه خالی کند؛ نه تنها به تمشیت امور کمکی نکردهاست؛ بلکه بر بیسامانی نظام حقوقی و سردرگمی شهروندان و مجریان قانون دامن زده است.
انتظار اجرای قوانین توسط مردم و مأموران حکومتی و طبعا تحقق حاکمیت قانون، صرفا در نظامی قابل برآورده شدن است که قانونگذار ملتزم به قانونگذاری حداقلی (به معنای قانونگذاری فقط در موارد ضروری و غیر قابل اجتناب و ترجیح اِعمال اختیاراتی جز قانونگذاری، به ویژه نظارت)، کارشناسی شده و تا حد امکان نظاممند باشند. کمترین پیامد قانونگذاری پراکنده، انباشتن بار قوانینی است که انتظار تبعیت از آنها به دلیل عدم امکان آگاهی و دسترسی شهروندان و مأموران حکومتی به آنها انتظاری بیهوده است؛ لذا اینجاست که به این اهمیت پی میبریم؛ که چنانچه رسانههای جمعی هم بخواهند به تهیه برنامههای آموزشی تشریح قوانین بپردازند؛ ابتدا ناگزیر بایستی مشکلات ناشی از این رویکرد بررسی و حل شود.
آسیب شناسی حوزه حقوقدانان و دکترین حقوقی
حقوقدانان از زمانی که قانون، تبدیل به مهمترین منبع حقوق موضوعه شدهاست نقشبزرگی را در فرآیند قانونگذاری ایفا میکنند؛ اما از آموزهها ومعلومات روشمند (متدیک) لازم برخوردار نیستند. گرچه دکترین حقوقی، مجموعهای قابل توجه از معلومات، اصول و روشهای ناظر بر تفسیر و اجرای قانون را فراهم کردهاست؛ اما تا همین اواخر از پرداختن به اصول و روشهای قانونگذاری غفلت شده و حقوقدانان نیز علی رغم حفظ و ارتقاء نقش مهم و تاثیرگذار خود در فرآیند قانونگذاری، عملا کاری در خصوص تبیین، تدوین و ارتقا اصول و روشهای هادی این نقش نکردهاند. البته علت این وضعیت متناقض را باید در منزلت و جایگاه ویژه قانونگذاری در مقایسه با اجرای قانون جستجو کرد. زیرا تقنین فرآیندی کاملا ً سیاسی به شمار میآید؛ حال آنکه تفسیر و اجرای قانون، مقولهای صرفاًحقوقی تلقی میشود.
قانونگذاری پراکنده در نظام تقنینی ایران
قانونگذاری پراکنده را میتوان به عنوان، یکی از آسیبهای مبتلابه نظام قانونگذاری جمهوری اسلامی ایران دانست. قانونگذاری پراکنده به معنای قانونگذاری موردی، متعدد و بدون توجه به دیگر اجزای نظام حقوقی است که نشانگر عملکرد تقنینی بدون کارشناسی بایسته و تعجیل قانونگذار در اعمال اختیار تصویب قانون به جای استفاده از دیگر اختیارات خود از جمله نظارت است
قانونگذاری پراکنده را میتوان به عنوان، یکی از آسیبهای مبتلابه نظام قانونگذاری جمهوری اسلامی ایران دانست. قانونگذاری پراکنده به معنای قانونگذاری موردی، متعدد و بدون توجه به دیگر اجزای نظام حقوقی است که نشانگر عملکرد تقنینی بدون کارشناسی بایسته و تعجیل قانونگذار در اعمال اختیار تصویب قانون به جای استفاده از دیگر اختیارات خود از جمله نظارت است. قانون میتواند پدیدهای زنده تلقی شود، بدین معنی که دائما مصوبات به وسیله برخی اصلاحات تغییر مییابند و برخی دیگر به موجب قانون جدید نسخ و جایگزین میشوند. این تغییرات که در برخی موارد با تعدد فراوان صورت میگیرد، دسترسی به قانونی را که لازمالاجراست برای مردم با دشواری مواجه میسازد.
آسیب تورم تقنینی
گرچه همه نهادهای حکومتی در انباشتگی بیش از حد قوانین و مقررات سهم دارند، اما قطعا مسئول اصلی این معضل، قوه قانونگذاری است. گرچه وضع قوانین در زمره اختیارات قوه مقننه است، اما آنچه ضرورت دارد، قانونگذاری اصولی و متناسب است. یکی از معضلات و آسیبهایی که امروزه در نظامهای قانونگذاری قابل شناسایی است، پدیدهای است که از آن با عنوان «تورم تقنینی» یاد میشود. به نظر میرسد یکی از معضلات نظام قانونگذاری ایران نیز مبتلا بودن به این آسیب است. آسیب تورم تقنینی، زمانی عیان میشود که دستگاه قانونگذاری به دلایل و علل مختلف، بدون ارزیابی دقیق و کارشناسانهی ضرورتها و پیامدهای یک قانون و همچنین بدون در نظر گرفتن زمان مناسب برای اصلاح یک قانون، اقدام به قانونگذاری نماید.
در چنین حالتی، اولا قانونگذار مهمترین وظیفهی خود را در افزایش آمار قوانین تصویبی، نه کیفیت اجرا و نظارت بر اجرای آنها و آثار و پیامدهای آنها بر نظام حقوقی، سیاسی، اقتصادی و مانند آنها میبیند. و ثانیا نظام حقوقی به نظامی فربه تبدیل میشود که کارایی و اثربخشی خود را از دست میدهد. در این حالت، تصویب قوانین متعدد که اصلاحیهها و الحاقیههای مکرر و زودهنگام آنها را نیز به دنبال خود دارد، نه تنها کمکی به رفع دغدغههای قانونگذار نمیکند، بلکه خود به معضلی در نظام حقوقی تبدیل میشود، بدین ترتیب افزوده شدن بر حجم قوانین با موضوع مشابه و همپوشان و بعضا متعارض، سردرگمی مسئولان مجری قانون، مراجع مفسر قانون و شهروندان را در پی خواهد داشت. آسیب قانونگذاری پراکنده مختص ایران نیست.
آسیب رویه نسخ ضمنی
با وضع یک قانون ممکن است؛ قوانین دیگر تأثیرات گوناگونی اعم از توسعه، تضییق، موقوف الاجرا شدن یا بی اعتباری بپذیرند که آگاهی از آنها امری اساسی برای کارآمدی نظام حقوقی یک کشور، تلقی میشود. مهمترین این تأثیرات را باید نسخ و بیاعتباری قوانین دانست که وجود، رویههای مختلف در این زمینه، مشکلات بسیاری را برای مجریان و عامه مردم رقم میزند
با وضع یک قانون ممکن است؛ قوانین دیگر تأثیرات گوناگونی اعم از توسعه، تضییق، موقوف الاجرا شدن یا بی اعتباری بپذیرند که آگاهی از آنها امری اساسی برای کارآمدی نظام حقوقی یک کشور، تلقی میشود. مهمترین این تأثیرات را باید نسخ و بیاعتباری قوانین دانست که وجود، رویههای مختلف در این زمینه، مشکلات بسیاری را برای مجریان و عامه مردم رقم میزند. هرچند نسخ صریح قوانین بهترین شیوه نسخ محسوب میشود، اما متاسفانه این رویه در نظام قانونگذاری کشور ما جاری نیست. متداولترین روش در این خصوص در ایران، نسخ ضمنی قوانین است که با عبارتهایی مشابه با، «کلیه قوانین مغایر با این قانون لغو میگردد» صورت میگیرد.
در واقع قانونگذار با به کار بردن عبارتهایی شبیه عبارت مذکور اذعان میکند که دقیقا از این که قانون جدید چه قوانین و مقرراتی را نسخ میکند مطلع نیست و بدین وسیله، از زیر بار مسئولیت تعیین روابط قانون جدید با قوانین موجود شانه خالی کرده و این تکلیف ما لا یطاق را بر عهده شهروندان و مجریان مینهد. رویه نسخ ضمنی، یکی از دلایل عمده آشفتگی نظام حقوقی و پراکندگی در آن محسوب میشود. به طور مثال: ماده ۸۹ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، قانون مذکور را از شمول ماده ۱۶۱ قانون برنامه چهارم توسعه مستثنی کرده است.
راهکار حل مشکل تورم تقنینی:
۱-استفاده از شیوههای اتحادیه اروپا
با بررسی شیوههایی که اتحادیه اروپا از طریق آنها سعی در مهار رشد حجم قوانین و در عین حال کاهش قوانین دارد، میتوان دو راهبرد را ارائه کرد:
راهبرد اول، راهبرد واکنشی است که از دو روش متفاوت برای بررسی تشکیل شده و در نتیجه بررسی، متون قانونی، الغا، ادغام یا تنقیح میشوند. به عبارت دیگر، به جای تعدد نامحدود قوانین، میتوان از طریق تدوین و تنقیح قوانین (کدیفیکاسیون) به ایجاد مجموعههای محدود و مشخصی پرداخت و بدین وسیله، امکان شناخت بهتر حقوق و تکالیف و ضمانت اجرای آن را برای شهروندان مهیا ساخت.
راهبرد دوم، راهبرد پیشگیرانه است که مستلزم شیوهها و روشهایی برای جلوگیری از ازدیاد قوانین است. این راهبرد، در برگیرنده روشهایی مانند رسیدگی دقیقتر و کارشناسی شده به طرحها و لوایح در دست بررسی در پارلمان، ارزیابی تأثیرات پیشنهادهای تقنینی، کاربرد بهتر و مناسب اسناد قانونی و کاربرد اسناد جایگزین است. راهبردها و توصیههایی که به نظر میرسد میتواند به قانونگذاری اصولی در ایران کمک کند، بیشتر از جنس راهبردها و توصیههای پیشگیرانه است.
۲- لزوم واضح بودن قانون
قانون باید چنان واضح و روشن باشد که مجریان و تابعان، منظور آن را به خوبی دریابند و با به کار بستن آن در راستای هدف قانون، امور جامعه سیاسی مطابق نظام معین اداره شود. یک قانون متناقض، مبهم، یا مغلق موجب سردرگمی مجریان و تابعانی خواهد بود که میخواهند (و باید) قانون را به اجرا درآورند یا از آن پیروی کنند.
تبعات ابهام قانون
آثار سوء ابهام و پیچیدگی قوانین بر مقامات حکومتی را نیز میتوان در دو دسته کلی هزینههای مدیریتی و هزینههای سیاسی مورد توجه قرار داد. هزینههای مدیریتی به تعلل و دیوانسالاری بیش از حد در تصمیمگیریهای اداری توسط مقامات اداری و کارمندان در صورت ابهام قوانین و مقررات بازمیگردد
بدین ترتیب ابهام و پیچیدگی قوانین، هم بر شهروندان و هم بر حکومت آثاری سوء دارد. مهمترین آثار سوء این وضعیت بر شهروندان را میتوان شامل دربرداشتن هزینههای اداری برای شهروندان به منظور فهم و بهره برداری از قوانین، دشوار ساختن اتخاذ تصمیمات، دامن زدن به نابرابری به ویژه در استفاده از خدمات عمومی و لطمه زدن به امنیت حقوقی دانست.
آثار سوء ابهام و پیچیدگی قوانین بر مقامات حکومتی را نیز میتوان در دو دسته کلی هزینههای مدیریتی و هزینههای سیاسی مورد توجه قرار داد. هزینههای مدیریتی به تعلل و دیوانسالاری بیش از حد در تصمیمگیریهای اداری توسط مقامات اداری و کارمندان در صورت ابهام قوانین و مقررات بازمیگردد. هزینههای سیاسی ابهام قوانین نیز از هزینههای ناشی از استفاده از قوه قهریه توسط دولت برای تمکین شهروندان از قانون مربوط است؛ در حالی که چه بسا یکی از مهمترین دلایل این عدم تمکین، پیچیدگی و ابهام قوانین باشد.
چنانکه به قول یکی از صاحبنظران، اگر شهروندان نتوانند قواعد حقوقی حاکم بر خود را بشناسد یا درک کند، حق دارند که بپندارند هرج و مرج حاکم است؛ فزونی و بیثباتی قوانین، بیدقتی در تدوین و محتوای قانون و ابهامات در شرایط اعمال آن، برای شهروندی که ناگهان با اعمال قانون رو به رو میشود ناامنی حقوقی ایجاد میکند که گاهی قابل تحمل نیست. گبدین ترتیب با واضح و روشن ساختن قوانین، میتوان از معضلات ابهام و پیچیدگی مصون ماند. قانون باید به شکلی باشد که تابعان توان فهم و اقدام بر طبق آن را دارا باشند و این امر به عنوان راهکار دوم از اهمیت بالایی برخوردار میباشد. امید است که کارگزاران و مسئولین مربوطه، با به کارگیری رویکردی صحیح، روند قانونگذاری ایران را به روندی کارآمد تبدیل سازند.
منابع:
Voermans, Wim, Moll, Chris, Florijn, Nico and Lochem, Peter Van, (۲۰۰۸) , “Codification and Consolidation in the European Union: A Means to Untie Red Tape”, Statute Law Review, Vol. ۲۹
راسخ، محمد، بنیاد نظری اصلاح نظام قانونگذاری، تهـران، مرکـز پـژوهشهـای مجلس شورای اسلامی، ۱۳۸۴
متیو، بِرتران، قانون، ترجمه مجید ادیب، تهران، میزان، ۱۳۹۱
علم قانونگذاری درسایه حقوق اساسی
قانونگذاری پراکنده در نظام تقنینی ایران
تنقیح قوانین و مقررات: تدبیری برای مبارزه با ابهام حقوقی
در بــاب حاکمیــت قــانون و فضــیلت آن (جوزف رز)
قــانون واضــح (جرالد کاسیگناک)
علل نافرجامی تدوین قوانین در ایران
تدوین و تنقـیح قـوانین:فوایـد و دشـواریهـا (گی بِرِبان)
/انتهایپیام/
